十年记忆 | 章恒筑等：破产案件久审未结的现状、原因及对策
作者按语：
2007上半年，浙江省高级人民法院民二庭着手落实企业破产法实施前的准备工作，一是在全省民商事审判工作会议进行了部署，开展了培训，会同司法鉴定处编制了第一批四十八家中介机构组成的管理人名册；二是对上市公司浙江海纳，金融机构金信信托和天一证券通过破产程序进行处置进行了前期调研；三是带队到广东高院，佛山中院和深圳中院进行了考察学习。其中，作为一项专项工作，就是组成调研团队对久审未结适用旧企业破产法（试行）的案件进行了调研，针对存在的问题提出的对策。
值此企业破产法实施十周年之际，重新翻出这篇尘封多时的调研小文章，倍感亲切，非常感谢一起调研的团队同事屠有根、汤玲丽、许江杰同志，也谨以此为作为对“破产法儿童节”的小小献礼。
破产案件久审未结的现状、原因及对策
——对《企业破产法》实施前全省未结破产案件的调研
为配合《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法）的实施，我庭于2007年５月至８月间组织人员，通过问卷、召开座谈会和查阅案卷等形式，对企业破产法实施前全省法院受理尚未审结的破产案件情况进行了专项调研。调研结果表明，截至2007年6月1日企业破产法实施日止，全省11个中级法院及所辖90个基层法院共有未结破产案件202件，其中2002年以前已立案受理即审期在5年以上的有86件，占未结案总数的42.5%。一些破产案件久审未决，存在非正常的原因。破产案件久审未决，不利于债权人权益的保护，影响了社会稳定，在一定程度上也损害了司法权威和法律尊严，亟待引起重视。
一、基本情况
1.破产案件的受理及未结案分布。自2004年起，全省新收破产案件开始大幅度下降，从2003年的158件锐减到86件，而2005年又降至36件，2006年基本回稳，新收38件，2007年上半年新收15件。部分中级法院及所辖基层法院几年间未受理一件破产案件，有的仅一个基层法院有新收破产案件在审理。但另一方面，久审未结的陈年破产案件数量并未相应减少，且地域分布较为集中。以中级法院管辖地分布统计，5年期以上未结破产案件主要集中在温州、嘉兴、台州、杭州、湖州等地，均有10件以上。有4个中级法院存在5年期以上未结破产案件，有30个基层法院存在5年期以上未结破产案件。宁波、舟山两市中级法院及所辖基层法院均无5年以上未结破产案件。
2.破产企业主体类型。从久审未结破产案件的主体性质看，除4件破产案件被列为国有企业政策性破产外，另有50件左右均系国有企业和集体企业破产案件，占总数的58%以上。
3.申请破产的主体。全省86件5年期以上未结破产案件中，除5件为企业债权人申请企业破产外，其余均属债务人申请破产清算。但债务人申请破产清算的案件中，有60%左右实质上系在当地政府主导下实施破产。
4.未结破产案件的审理期限。86件5年期以上未结破产案件中，5到7年未结的66件，占76.7%。上个世纪九十年代受理仍未审结的有20件，占23.3%。最早的是台州市所辖某区法院于1992年受理的破产案件，至今已长达1６年之久。
二、原因分析
从我庭对七个中级法院、二十二个基层法院进行实地调查所掌握的情况看，破产案件久审未结的原因非常复杂，但主要反映在以下三个层面：
（一）外部原因
1.地方政府主导下实施的的企业破产案件，后续措施乏力。由于企业改制的不断深化、地方政府对产业结构的调整以及乡镇行政区域的变动，一些亏损严重的国有、集体企业已无法适应市场，当地政府要求法院受理这部分企业的破产清算。但法院受理后，政府的保障和协调措施没有跟上，加之地方行政长官人事变动等因素，一些企业在进入破产程序后便“无人问津”。如绍兴市某基层法院2001年根据政府要求受理的一起国企破产案件，受理时没有职工安置预案，受理后主管的政府领导调任，行政主管部门相互推诿，职工的安置问题一直无法落实，使得该案长期搁置无法审结。又如台州市某基层法院审理的一起破产案件，法院多次向政府部门反映，市领导却拒不接待，造成该案难以处理。因这种情况造成的久审未结破产案件占总数的20%左右。
2.政府对破产企业土地的处置政策不清晰。上世纪九十年代受理的国有、集体企业破产案件中，需安置的职工数量较多，安置费用很大，而破产企业可供分配的财产主要是土地、厂房。由于这些企业多数是老国有、集体企业，建厂时间长，其占有使用的土地有些属划拨土地，有些则权属不清，有些无土地使用权证，而各地政府对土地的处置政策也不清晰，政府不收购，企业也不能转让，致使破产企业的职工安置费用无法解决。如嘉兴市某区法院受理的几起国有、集体企业破产案件，政府文件规定由政府组建的资产经营公司处置土地财产。案件处理中，银行要求拍卖已经设定抵押的土地使用权，资产经营公司却要求通过系统内部循环置换土地，法院对土地难以处置，破产案件无法终结。温州市某县法院1999年受理的一起国有企业破产案件中，企业有700多名职工须安置，由于该企业使用的土地没有权证而无法转让，案件审理也因此无法推进。另据了解，县政府已于近期表态将无偿收回土地，通过补偿款项解决职工安置问题。
3.行政行为造成僵局，法院无所适从。破产案件的审理离不开地方政府的支持和配合，尤其对于当地政府主导下实施的破产案件，政府的支持、配合尤为重要。金华市某县法院2002年受理的一起破产案件，政府于2005年以抄告单形式同意收储破产企业的房地产，但却未全额付清款项，至今还有几百万元积欠款。政府虽在2007年又下发了相关通知，但仍未落实；金华市某市法院1996年受理的一起国企破产案件，因该破产企业土地系无偿划拨，政府无偿收回了土地，把该破产企业的厂房改造成了“清真寺”，但对企业在该土地上的投资则未予补偿；台州市某区法院2002年受理的一起国企破产案件，职工至今未能安置，主要原因是政府要收储房地产，但与作为抵押权人的商业银行协商6次未果，至今仍拖延不办。
4.清算组流于形式，案件处于“休眠”状态。清算组在破产案件中起着极为重要的作用。按照原企业破产法的规定，清算组一般由企业主管部门、相关政府机关以及大额债权人等组成；清算组的职能主要是接收、管理、处分破产企业财产，对法院负责。但清算组成员大多为非专业清算人员，既不懂清算程序，也无切身利益，无非是挂个名头，债权人对其并无充分的信任、理解。清算组的工作也常常流于形式，无法形成决议。实践中主要表现为以下几种情况：一是人员解散，名存实亡。如金华某市法院2001年受理的一起破产案件中，多名清算组成员因本职岗位调换而不再参与，造成组织解散；温州市一些基层法院受理的破产案件，多存在清算组成员去向不明难以取得联系的现象。二是清算组成员不履行清算职责，有名无实。有些破产案件受理后虽然下了文件，发了裁定，组成了清算组。但组建后清算组几年未开过一次会，破产清算组形同虚设。三是清算组几乎成为无固定场所、无专业人员、无管理能力、无工作规则的“四无”摆设。四是一些政府部门组织成立的清算组不接受法院监督，不向法院报告工作，完全沦为政府部门利益的代言人。五是个别清算组未尽善良管理义务，甚至肆意侵犯破产企业利益。如有的清算组擅自出租企业厂房，所得租金用于办公经费，甚至发放奖金，破产清算成了清算组成员谋取“另类福利待遇”的途径。
5、沟通渠道闭塞。部分法院在审理破产案件中没有建立相应的沟通渠道，一旦出现审理困难与障碍，缺乏相应的救济、联络机制。横向上看：法院与政府沟通不畅，业务庭与国土、房产等政府相关部门沟通不畅，合议庭与清算组沟通不顺，导致法院的审判职能与政府的协调职能缺乏互动配合。纵向上看：由于破产案件一般属于“一裁终裁”，许多实质性问题的解决须依靠当地政府，故下级法院不会主动向上级法院请示汇报，上级法院也疏于业务指导，一些破产案件在遇到程序与实体交叉的难题时，上下级法院之间的沟通渠道被“遗忘”。
6.破产财产处置、变现困难。破产财产的处置变现涉及职工安置费用和债权人利益。破产企业财产无法处置变现的情况主要有：j历史遗留的房产、土地没有权证，房地产无法转让变现；k部分破产企业房地产权属不清，难以过户，无法变现交易；l破产财产地处偏僻，交通不便，无人购买；m破产财产实用性差，无法变现。一些企业破产后的财产只有房屋和土地，但有些房屋占地面积小，且无实用性，如粮仓、小屋、仓库等，致使这些财产因无人购买而无法变现。全省因土地、房屋等破产财产无法处置变现导致破产案件迟迟不能终结的占久审未结破产案件的四成以上。
7.职工安置方案难以落实。一般情况下，债务人申请企业破产应提交职工安置预案。但一些地方政府指令破产的案件中，政府部门虽提交了职工安置预案，但这些职工安置预案往往难以真正落实，主要表现为：j部分国有、集体企业改制后仍然严重亏损，达到破产界限，债务人申请破产后，因企业职工在改制时身份未置换，造成职工安置费用无法解决；k企业破产申请受理后，政府以财政困难为由不予解决。l有些债权人申请破产的案件中，债务人企业处于被动状态，对职工安置消极抵触，把矛盾推向债权人或法院。
（二）内部因素
调研发现，部分法院在审理破产案件中缺乏主动性、积极性和责任心，也是破产案件久审不决的重要因素。
1.立案把关不严。破产案件的审查与一般民商事案件的立案审查有所区别，最高法院明确规定对破产案件的立案受理的实质审查由民商审判业务庭负责。有的法院对政府要求或指令的企业破产申请审查不严，即使提交的材料不全也予以立案，造成破产案件受理后程序难以推进。
2.缺乏有效的激励机制。破产案件的审理与普通民商事案件无论在程序或是在实体处理上，均存在差异。现在各地法院都有审判绩效考核制度，并与法官的晋升及经济利益挂钩。办理破产案件工作繁杂，往往“费力不讨好”。一些破产案件债权债务关系复杂，债权人人数众多，债权清收繁杂，职工安置困难，程序环节交叉层叠。有些破产案件要审查、审理几十个债权债务关系，发送数十份乃至上百份通知，组织几十次听证、开庭，出具几十个裁判文书。法官对审理破产案件往往存在畏难情绪。
从我们调查的法院来看，有的法院在考核法官的办案数量时，将一个破产案件折抵三个民商事案件，有的一个破产案件折抵十二个民商事案件，差异较大，没有一个统一的尺度，部分法官没有积极性。而且，一些法官接收破产案件后，思想上不重视，认为反正破产案件法律没有规定审理期限，拖拖拉拉，效率低下。这是导致许多破产案件久审未结最主要的主观因素。
3.缺乏审理破产案件的专业法官。全省只有十个法院形式上设有审理破产案件的合议庭（这些破产案件合议庭也承担其他民商事案件的审判任务）。有80%的法院没有专门审理破产案件的法官，破产案件审理处于非专业和无序状态。破产案件专业法官青黄不接，出现断层。近些年来，法院内部岗位交流频繁，人员变动大，一些破产案件的主审法官不断变动，案件审理断断续续。如温州中院有一起破产案件因法官岗位调动、外派锻炼等原因，前后换了6任主审法官，结果审了11年还未审结。
4.个别法官欠缺审理破产案件的能力。许多法院的破产案件由于主审法官更换太多，加上这些破产案件本身程序和实体处理上比较复杂，新接案者往往把这些案件搁在一边，打入“冷宫”。再启动时感觉难度很大，太繁琐，产生畏难情绪，又懒于去研究探讨，致使一些破产案件因主审法官对破产程序不熟悉，缺少解决办法而久拖不决。主要表现为：j清算组成员缺失或清算组处于瘫痪状态，未及时采取有效措施重新组织或补充成员，恢复清算组；k破产案件受理后因种种原因长时间未召开第一次债权人会议，未积极考虑由法院主动主持召开第一次债权人会议以启动程序；l政府国土部门对土地处置看法不一致，法院未予沟通协调；m对破产企业的债权清收采取何种手段思路不清；n法官在受理破产案件后无从下手，亦未向上级法院请示汇报。
5.对破产案件的审理效率不够重视。破产案件的审理，在程序上涉及债务人企业是否达到破产界限，适时召开第一次债权人会议，审查和确认债权，依法清算，及时制订破产财产变价、分配方案，及时终结破产程序；在实体上要妥善处理各类债权债务关系，努力清收债务人财产，尽速按破产财产分配方案公平、合法地分配破产财产，确保债权人利益最大化，平等保护债权人和债务人的合法权益。一些法院在审理破产案件中效率意识不强，不分轻重缓急。有的法院受理破产案件后6年还未召开第一次债权人会议；有的法院在审理破产案件过程中，债权人会议开了四、五次，对清算组提出的破产财产分配方案仍不予通过，法院既不重新审计审核进行调整，也不依法裁定确认破产财产分配方案的效力，案件长期处于停滞状态。
（三）程序性障碍
1.破产案件审理程序不规范引发的程序性障碍。有些法院在受理破产申请的裁定中同时宣告债务人企业破产，而实质审查时发现无职工安置方案，造成职工闹事；有的破产案件中债务人巨额资产下落不明且迟迟不作出合理解释；有的债务人财务报表、资料不齐全，不能反映债务人的基本资产状况。虽然法院已裁定宣告破产，但程序无法继续。
2.清算组不履行职责引发的程序性障碍。在一些政府指令破产的案件中，清算组不组织破产清算，也不听从法院指导，不向法院汇报工作，而是直接向政府报告请示，清算程序不能正常推进。虽然最高法院的相关司法解释规定人民法院可以依职权更换不称职的清算组成员，但未规定可以撤换整个清算组，而且由于这些清算组往往由当地政府指定，要撤销更换存在一定的难度。
3.破产案件中有关债权债务的清收裁定、判决无法执行。由于破产程序中涉及债务人财产的清收面较广，财产类型较多，数额大小不等，法院作出的取回权、抵销权、撤销权等实体裁决执行难度很大，导致债务人的一些财产无法收回，债权人也产生不满，破产程序在财产清收环节陷入停滞。
三、对策与建议
在调研中，我庭会同部分中级法院对所辖基层法院2002年以前立案受理的60余件未结破产案件进行了集体“会诊”，要求受案法院逐案汇报，逐一疏理，以找准症结，研究解决办法，争取使一些长期处于“休眠”状态的“老大难”破产案件重新启动。自本院2007年7月中旬发出通知起，经调研排查，目前已有9件久审未结案件审结，另有21件可在２００８年上半年审结。
企业破产法的正式施行及最高法院关于适用企业破产法相关司法解释出台，对法院审理破产案件在程序和实体上均提出了更新更高的要求。为此，有必要采取以下措施：
（一）加强对企业破产法的学习。企业破产法总结了我国近二十年审理破产案件的司法经验，并吸取了国际上先进的法律制度和意识，创设了管理人制度、监督人制度、重整制度，新增了破产裁决的域外效力，赋予金融监管机构申请金融机构破产清算或重整的权利，建立和完善了具有中国特色的破产法律制度。这些新的制度，对我们审理破产案件提出了新的要求和课题。依照最高法院相关司法解释的规定，企业破产法施行前已受理但尚未审结的破产案件，在企业破产法施行后要依照新法的程序进行，这给破产案件审理带来了新的问题。民商审判法官必须加强学习，真正从程序和实体两大方面理解破产法，为全面贯彻执行企业破产法和审理破产案件作好准备。
（二）健全审理破产案件的专业审判队伍。目前，全省民商审判系统专门审理破产案件的法官队伍处于一种“自流”状态，绝大部分法院未设置审理破产案件的合议庭，许多法院没有专门审理破产案件的法官，从中级法院到基层法院均出现专门审理破产案件法官队伍的断层。而另一方面，企业破产法拓宽了破产主体，放宽了破产案件受理门槛，势必引发破产案件的大幅度增长，所以，各级法院有必要尽快建立和完善一支专业审理破产案件的法官队伍。中级法院要有审理破产案件的专门合议庭，审理辖区内的重大破产案件和破产上诉案件，指导、协调基层法院破产案件审理。基层法院至少要确定1-2名专门从事破产案件审理的法官，确保破产案件有专人审、专人管。
（三）统一法院内部对破产案件审理的绩效考核制度。破产法律制度涵盖了民事、商事实体法的范畴，触及民商事法律关系的各个领域，同时又是民事诉讼程序和破产程序的有机结合。因此，与一般民商事案件审理相比，破产案件具有程序操作更复杂、实体处理更烦琐、庭外工作较多、审理时间较长、出具法律文书较多等特点。法院在实施审理案件绩效考核制度时，应针对破产案件的特殊性，统一制订和修正相应的绩效考核标准，提高破产案件审理的考核比例标准，激发民商审判法官的积极性、主动性，从制度上保障破产案件审理顺利进行。
（四）摸索法院对管理人的监督机制。企业破产法新设了管理人制度，对加快破产案件审理进程，保障审理的公正高效提供了法律基础。管理人与旧破产法规定的清算组有很大差异，尤其是在管理人选定、介入时间、接收债务人财产时段、接管债务人财产的手续和内容、清收债权、履行原合同等方面，破产法有大量新的规定，设置了许多新的程序。如何充分利用管理人制度，密切与管理人的配合，加强对管理人的指导与监督，是今后一段时期法院审理破产案件亟待研究和探索的课题。民商审判业务庭应加强对管理人操作流程规范、债务人财产接收程序规范、债务人财产清收程序规范、管理人行使权利规范、管理人变卖财产规范、管理人分配破产财产程序规范等方面的研究，及时总结经验，推广好的做法。
（五）建立法院与政府相关部门、金融监管机构等的协调机制。破产案件的审理是一个综合性的系统工程，涉及方方面面的影响，必须建立起法院与相关部门的统一协调机制，保障破产案件得以顺利审理。首先，应建立对地方党委、人大的汇报机制。对涉及一方社会稳定、经济发展、影响面广的破产案件，要主动向当地党委、人大汇报，取得党委、人大支持、监督。其次，应建立与政府及相关职能部门的协调机制。企业破产涉及土地使用权出让、土地收购、房产转让、股东权转让登记、动产抵押登记等，与政府许多职能部门的职权行使有关。法院要主动上门，与国土资源部门建立长期的协调机制，与房产部门、工商行政管理部门、经济贸易管理部门等建立联络机制。在机制形式上，破产案件多的地方可以成立临时协调机构，破产案件少的地方可以设立联席会议制度，平时加强各方的信息沟通与交流，遇到问题及时协调处理。第三，要建立与金融监管机构的沟通机制。破产案件中，金融机构往往是最大的债权人，但随着市场经济的发展和资本市场的不断发育成熟，金融机构因不适应市场经济而退出市场的情形也会发生。法院加强与金融监管机构的联络，一方面可以将金融机构因经营风险可能退出市场的最新信息，及时提供给金融监管机构，为金融监管机构及时出台有关防范金融风险的政策和措施提供依据和参考；另一方面，也可反馈法院所受理破产案件中金融机构作为破产债权人的情况，使金融监管机构能够及时、全面掌握当地金融机构的各类信息，正确指导和监督金融机构的运营。
本文为浙江省高级人民法院民二庭课题组2007年的调研报告
课题组成员：章恒筑、屠有根、汤玲丽、许江杰
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